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CAM: Criteri Ambientali Minimi

CAM Criteri Ambientali MinimiLa tematica dei CAM, ossia dei Criteri Ambientali Minimi da indicare e prevedere direttamente nella legge di gara, è recentemente oggetto di frequenti e diversificati interventi giurisprudenziali, che si stanno occupando di aspetti sia sostanziali, che processuali.

Da segnalare sul tema due recenti arresti del Consiglio di Stato, il quale – dopo aver premesso che gli artt. 34 e 71 del d.lgs. n. 50 del 2016, oggi sostituiti dagli artt. 57 e 83 del d.lgs. n. 36 del 2023, impongono alla pubblica amministrazione di adeguare la lex specialis della gara ai criteri ambientali minimi, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale ed adottati, con riferimento a specifiche categorie di appalti e concessioni, con decreti del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e che, quindi, le stazioni appaltanti sono tenute ad inserire, nella documentazione di gara, le specifiche tecniche e le clausole contrattuali elaborate, tramite i decreti ministeriali, per il conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione – ha affermato che deve farsi riferimento principalmente proprio a tali prescrizioni ministeriali, che integrano la lex specialis, al fine di stabilire il segmento procedurale in cui collocare la verifica del rispetto dei criteri ambientali minimi (Cons. Stato, Sez. III, 21 gennaio 2022, n. 397). In particolare, il Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa ha precisato che, laddove una determinata specifica tecnica assurga a criterio premiante, la sua verifica diventa logicamente necessaria già durante la procedura di gara, proprio ai fini dell’attribuzione del punteggio aggiuntivo, sebbene la sua assenza non possa determinare l’esclusione del concorrente, ma solo il mancato riconoscimento del premio; al contrario, laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto (Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2025, n. 1990; Cons. Stato, Sez. V, 4 marzo 2025, n. 1857).

Per quanto attiene, invece, agli aspetti più squisitamente processuali, per la Sez. II Ter del TAR Lazio, la mancata previsione dei Criteri Ambientali Minimi (c.d. CAM) costituisce una clausola immediatamente lesiva e, pertanto, deve essere impugnata nel termine perentorio di 30 giorni decorrenti dalla pubblicazione del Bando di gara, con conseguente irricevibilità del ricorso proposto solamente dopo l’aggiudicazione definitiva (TAR Lazio, Roma, Sez. II Ter, 4 dicembre 2024 N. 21878).

E invero, la mancata previsione dei CAM ha “l’effetto di impedire la formulazione di “offerte consapevoli” da parte dei concorrenti” e, quindi, costituisce una clausola immediatamente lesiva.

La Sez. II del TAR Lazio arriva a tale conclusione ripercorrendo la giurisprudenza amministrativa la quale, dapprima “ha ammesso l’immediata impugnazione della lex specialis quando l’interesse a ricorrere dipende da clausole del bando che, in quanto contemplanti requisiti di ammissione alla procedura, risultino impeditive della partecipazione dell’interessato alla gara, oppure che prevedano oneri di partecipazione manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati” e, poi, “A partire da Cons. Stato, Ad.Plen. 26 aprile 2018, n. 4 […] afferma che “In riferimento alla clausola immediatamente escludente che si assuma consistere nella difficoltà/impossibilità di formulare un’offerta, la casistica giurisprudenziale vi include anche le clausole che impongono oneri o termini procedimentali o adempimenti propedeutici alla partecipazione di impossibile soddisfazione o del tutto spropositati”; tra questi casi possono essere annoverati anche le prescrizioni “impongano obblighi contra ius, ovvero presentino gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta””.

Il tema dei CAM è, però, un tema molto dibattuto nell’attuale panorama giurisprudenziale, dando vita a posizioni opposte.

Infatti, l’appena menzionata sentenza si pone in contrasto con una importante pronuncia del Consiglio di Stato, laddove viene affermato che “[…] La questione, con specifico riferimento ai c.a.m., è stata già affrontata da questa Sezione nella sentenza n. 2795/2023, che ha applicato alla specifica materia dedotta i princìpi sanciti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4/2018, nel senso dell’insussistenza di un onere di immediata impugnazione delle clausole che si assumo lesive per violazione della disciplina in materia di criteri ambientali minimi […]” e che “[…] Il Collegio ritiene di confermare in proposito la conclusione già espressa nella citata sentenza n. 2795/2023, condividendo gli argomenti posti a fondamento della stessa. Non si ravvisano, in particolare, ragioni per addivenire – come sollecitato – ad una rimeditazione di tale orientamento, posto che proprio i criteri sanciti dalla ricordata sentenza n. 4/2018 dell’Adunanza Plenaria, correttamente applicati dalla richiamata sentenza alla specifica fattispecie oggetto di giudizio, impediscono di addivenire ad un diverso esito interpretativo […]”, posto che “[…] In alcun modo, infatti, l’illegittimità dei criteri ambientali minimi influisce sulla formulazione dell’offerta: non solo in termini di impossibilità assoluta, ma neppure in termini di condizionamento relativo (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1300 del 2024) […]” (enfasi aggiunta) (Cons. Stato, Sez. III, 27 maggio 2024, n. 4701; in termini Cons. Stato n. 2795/2023).

Sempre in tal guisa, cioè a dire nel senso di ritenere tempestivo il ricorso proposto contro l’aggiudicazione facendo valere la carenza dei CAM (tesi che registra maggiori favori nel panorama giurisprudenziale), si segnala la recente sentenza della Sezione II del TAR Lazio, Sede di Roma la quale, all’incirca un mese prima della pronuncia della Sezione II ter, ha così diversamente affermato: “Tuttavia, persuade maggiormente il contrario orientamento, sostenuto dal Consiglio di Stato nelle sentenze nn.ri 2795/2023, 4701/2024, 1300/2024. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativo, avallato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (rif. n.1/2003, ma anche 4/2018), la lesività immediata del bando si può configurare solo per le clausole cd. “immediatamente escludenti”, tali essendo sia quelle che, in senso proprio e diretto, fissano requisiti illegittimi di accesso al procedimento selettivo, sia quelle che, in modo indiretto, impediscono tout court la formulazione di un’offerta seria e consapevole”, con la conseguenza che “è evidente che la violazione dei CAM, affermata nel ricorso, non abbia affatto impedito al ricorrente di presentare offerta, la quale è stata valutata e ammessa definitivamente nella graduatoria di gara. Il mancato recepimento dei CAM non si presenta, quindi, realmente impeditivo della partecipazione ovvero della presentazione dell’offerta, determinando piuttosto una violazione delle regole di ingaggio della competizione, destinate ad essere lesive solo con l’aggiudicazione definitiva, in conformità alla regola generale in tema di impugnazione dei bandi di gara” (TAR Lazio, Sede di Roma, Sez. II, 11 novembre 2024, n. 19910).

Sull’argomento è intervenuto di recente anche il TAR Campania-Napoli (Sez. I 15 gennaio 2025 n. 427 e Sez. IV 17 gennaio 2025 n.488), il quale ha ribadito che la carenza dei criteri ambientali minimi non integra un vizio tale da imporre l’immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara, non essendo al cospetto di un’ipotesi eccezionale di clausole immediatamente escludenti o impeditive della partecipazione.

Infine, per quanto concerne la questione della possibile ed eventuale eterointegrazione della disciplina di gara ad opera dei decreti CAM, la questione sembra oramai risolta nel senso negativo di ritenere, quindi, illegittima tale possibilità, atteso che il Supremo Consesso di Giustizia Amministrativa – in un importante arresto giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. III, 27 maggio 2024, n. 4701), poi ripreso in successive pronunce (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 13 novembre 2024, n. 20198; Cons. Stato, Sez. III, 11 novembre 2024, n. 8171) – ha ribadito l’illegittimità della lex specialis che si limiti a un mero richiamo ai decreti CAM di riferimento, senza declinare puntualmente le specifiche tecniche e le clausole contrattuali applicabili alla prestazione oggetto di affidamento, con conseguente annullamento di tutti gli atti della procedura di gara, ivi compreso il provvedimento di aggiudicazione, in ragione della violazione di norme poste “a presidio di interessi superindividuali”.

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Legge delega n. 78/2022 e avvio della riforma dei contratti pubblici

appalti pubbliciE’ stata pubblicata nella GURI n. 146 del 24 giugno scorso la Legge 21 giugno 2022, n. 78 recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”. Con la pubblicazione in Gazzetta iniziano dunque a decorrere i sei mesi previsti per l’adozione da parte del Governo del nuovo Codice.

Come oramai noto, tra gli impegni assunti dal Governo italiano per l’attuazione del PNRR, nel quadro delle c.d. “riforme abilitanti” figura proprio la revisione dell’attuale Codice dei contratti pubblici, il quale, come si rileva nello stesso PNRR “ha causato diverse difficoltà attuative”.

La legge si compone di due articoli: l’articolo 1 reca la norma di delega al Governo in materia di contratti pubblici. In particolare, il comma 1 delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega, uno o piu? decreti legislativi relativi alla disciplina dei contratti pubblici, al fine di adeguare la disciplina dei contratti pubblici a quella del diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali, e di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, nonche? al fine di evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.

L’art. 1 prevede un lungo elenco di principi e criteri direttivi: riduzione e la razionalizzazione delle norme in materia di contratti pubblici, divieto di gold-plating, tutela delle MPMI, ecc.,  mentre alcuni criteri direttivi della delega, rispetto al disegno di legge inizialmente approvato dal Governo, sono stati integrati in sede referente da parte dell’VIII Commissione ambiente del Senato, evidenziando una particolare attenzione alla tutela del lavoro,  della sicurezza, alle politiche inclusive dei soggetti svantaggiati e all’integrazione del “socially responsible procurement”.

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L’avvalimento tecnico operativo

avvalimento tecnico operativoQualora l’operatore economico faccia ricorso all’avvalimento tecnico-operativo e l’impresa ausiliaria metta a disposizione del concorrente la propria intera organizzazione, così da atteggiarsi a subappaltatrice della commessa, non è necessaria la analitica specificazione dei mezzi e del personale, anzi è del tutto superflua e inutile. In ogni caso, la mancanza di tale suddetta analitica non può certamente comportare l’esclusione dell’operatore economico concorrente, non potendosi tacciare il relativo contratto di avvalimento di genericità e, quindi, non essendo passibile della sanzione di nullità prevista dall’art. 89 d. lgs. 50/2016.

La V Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 22 febbraio 2021 n. 1514 prende posizione sulla vexata quaestio circa il grado di specificità del contenuto del contratto di avvalimento tecnico-operativo, valorizzando il principio della prevalenza della sostanza sulla forma (“substance over form principle”).

Per la V Sezione del Supremo Consesso, invero, non può essere additato di genericità e, perciò, dichiarato nullo ex art. 89 d. lgs. 50/2016 il contratto di avvalimento in cui l’impresa ausiliaria metta a disposizione dell’ausiliata l’intera propria organizzazione aziendale, al fine appunto di integrare i requisiti di cui è carente il concorrente. E’ perciò, sufficiente specificare in modo puntuale il possesso del requisito in capo all’ausiliaria, che metta a disposizione l’intera propria organizzazione aziendale, senza dover quindi indicare specificatamente i mezzi, il personale, le maestranze, ecc..

Così statuendo, la V Sezione si contrappone correttamente – all’orientamento maggiormente rigido della Sezione III, più ancorata al dato formale, la quale infatti ritiene che le clausole del contratto di avvalimento tecnico-operativo debbano essere capaci di rendere puntualmente apprezzabili quali siano effettivamente le risorse messe a disposizione dell’impresa ausiliata, al fine di evitare che il requisito risulti attribuito in via meramente cartolare e non effettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 20 agosto 2020, n. 5151).

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Gara d’appalto e grave illecito professionale

TAR Lazio grave illecito professionaleLa commissione di un grave illecito professionale non comporta automatica esclusione da una gara di appalto pubblica.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma – sezione Prima Ter con la sentenza n. 2038 del 17 febbraio 2021, dando atto dell’ampia discrezionalità di cui gode la stazione importante nel valutare i fatti dichiarati dall’Operatore Economico e del fatto che il relativo giudizio, assistito anche da “motivazione sufficiente”, può essere sindacato solo in ipotesi di manifesta irragionevolezza, ha condiviso la decisione della Stazione Appaltante che ha ritenuto che non costituisse un grave illecito professionale una sentenza non ancora passato in giudicato per fatti risalenti nel tempo, occorsi quando il soggetto lavorava per un’altra società e soprattutto per fatti non relativi al settore degli appalti pubblici o comunque legati al core aziendale del concorrente, che in gara aveva peraltro fornito tutti i chiarimenti con una dichiarazione dettagliata e specifica, oggetto di apposita istruttoria.

Complimenti all’avv. Domenico Greco, counsel dello studio Arclex, per l’importante sentenza ottenuta.

Scarica qui il provvedimento citato.